Instrumen perilaku manusia itu dinamakan peraturan atau undang-undang. Setelah ia dinyatakan sah secara hukum setiap orang yang disasar harus tunduk –mengikuti atau mematuhi apa saja yang diperintahkan atau dilarang— kepada isi peraturan atau undang-undang itu. Ketundukan menjadi bukti kekuatan peraturan dalam mengendalikan perilaku manusia.
Ada dua cara peraturan atau undang-undang mengendalikan manusia. Pertama, dengan memberikan perintah langsung kepada individu agar melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu. Misalnya, memerintahkan agar membayar pajak atau melarang melakukan perusakan atas properti orang lain.
Kedua, dengan membentuk organisasi formal dan mengatur tata laksananya. Aturan tentang organisasi terutama sekali menyasar perilaku pengelola organisasi, kemudian anggota-anggotanya.
Dalam aturan itu dijelaskan apa saja yang menjadi kewajiban, tanggung jawab dan berbagai jenis tindakan yang dilarang. Organisasi diatur sedemikian rupa karena akan menjadi instrumen yang bekerja langsung mengatur dan mengendalikan manusia.
Pengendalian perilaku manusia tentu bukan tanpa tujuan. Bagi pembuat peraturan, apa yang dilarang dan diperintahkan melalui norma aturan mempunyai dua tujuan sekaligus. Pertama untuk mengendalikan perilaku manusia ‘hari ini’ agar tercipta sebuah keteraturan, dan kedua untuk mengarahkan tindakan manusia kepada situasi yang lebih baik di masa depan. Tujuan kedua lazim disebut sebagai visi.
Kalau kita baca UUD 1945, dibagian Pembukaan (Preambule) sudah terbaca visi dari pembuatnya. Visi itu berbunyi: melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial. Ketika UUD 1945 dibuat semuanya masih berupa fantasi, atau visi, namun memberi arah ke mana negara hendak dikendalikan.
Tulisan ini fokus kepada masalah visi, lebih khusus lagi visi kebudayaan Minangkabau dalam Peraturan Daerah (Perda) Sumbar No.7/2018 tentang Nagari.
Baca juga: Dilema Pewarisan ABS-SBK di Tengah Marginalisasi Penghulu
Saya memandang Perda tersebut sebagai instrumen penataan, pengaturan dan pengendalian nagari sebagai sebuah wilayah dan ruang kehidupan bersama bagi anak-anak nagari. Tentu agar masyarakat di nagari-nagari menjadi maju dalam segala aspek kehidupan, terutama sekali budaya, sosial, dan ekonomi. Atas pandangan itu saya secara khusus menilik isu kebudayaan Minangkabau karena telah menjadi domain kajian saya sejak awal tahun 1990-an, dan masih berlanjut hingga sekarang.
Konsep Nagari
Perda yang kita bahas ini bernama “Peraturan Daerah Provinsi Sumatera Barat No. 7 Tahun 2018 tentang Nagari”. Demikian judul yang tertulis dalam teks resminya. Jadi bukan tentang Pemerintahan Nagari. Namun dalam tulisan ini saya hanya akan menyebut secara ringkas: Perda Sumbar 7/2018.
Dari judul itu saya menafsirkan bahwa Perda Sumbar 7/2018 bukan perda yang khusus untuk mengatur sebuah lembaga formal pemerintahan yang disebut Pemerintahan Nagari saja. Melainkan untuk mengatur seluruh elemen yang ada di nagari –manusia dan seluruh pranata yang ada di dalamnya– termasuk Pemerintahan Nagari.
Saya memaknai nagari sebuah wilayah hunian manusia yang juga berisi berbagai makhluk hidup –hewan dan tumbuh-tumbuhan– , dan benda-benda mati seperti tanah, air, sungai, hutan, rawa-rawa, serta batu-batuan.
Benda-benda mati itu terdiri dari benda-benda yang telah disediakan oleh alam, dan ada pula yang dibuat oleh manusia, seperti rumah, bangunan untuk kepentingan umum, mesjid dan surau, sekolah, jalan, jembatan, dan lain sebagainya.
Makhluk hidup dan benda-benda mati itu kemudian membentuk sebuah sistem ekologi atau ekosistem yang diberi makna dalam sistem budaya penghuninya. Sistem budaya mencakup seluruh nilai dan aturan-aturan yang disepakati dan diwariskan dari satu generasi ke generasi lain yang berkaitan dengan manusia dan alam.
Dalam sistem budaya terdapat berbagai gagasan yang tujuan akhirnya adalah melindungi para pendukung budaya dari berbagai ancaman, baik yang datang dari alam maupun perilaku manusia. Oleh sebab itu ekologi dan budaya menjadi dua elemen yang tak terpisahkan.
Gagasan utama budaya Minangkabau menyangkut empat hal saja. Pertama, hubungan manusia dengan Pencipta Alam dan ciptaanNya. Gagasan ini kemudian melahirkan filsafat Alam Takambang Jadi Guru dan Adat Basandi Syarak, Syarak Basandi ka Kitabullah (ABS-SBK).
Kedua, geneologi atau garis keturunan yang membentuk struktur sosial matrilineal. Ketiga, tentang adat yang mengatur hubungan-hubungan sosial secara vertikal dan horizontal, pilihan kepada Islam sebagai satu-satunya agama orang Minangkabau, pemilikan harta kolektif serta pewarisannya, kepemimpinan, perkawinan, dan tata cara pengambilan keputusan.
Keempat, tentang nagari sebagai ruang kehidupan bersama antara setidak-tidaknya anggota empat suku. Gagasan ini melahirkan konsep tentang syarat-syarat berdirinya sebuah nagari, keharusan adanya balai adat, mesjid, pasar, pandam pekuburan, tapian mandi, serta medan nan bapaneh.
Meskipun hanya terdiri dari empat pokok gagasan, budaya Minangkabau mengandung detil yang kompleks. Begitu pula dengan nagari. Nagari bukan hanya sekedar teritori dengan batasan-batasannya, tapi juga menyangkut infrastruktur fisik, institusi sosial-budaya maupun sistem adatnya.
Baca juga: Minangkabau dalam Kontestasi Budaya
Semuanya menyatu dalam sebuah sistem yang disebut Adat Salingka Nagari, di mana semua elemennya saling terkait, saling menopang dan saling mempengaruhi. Akibatnya, perubahan pada satu elemen akan mempengaruhi elemen yang lain.
Dalam Perda Sumbar 7/2018 nagari didefinisikan dalam satu narasi singkat dan sederhana sebagai berikut ;
Nagari adalah Kesatuan Masyarakat Hukum Adat secara geneologis dan historis, memiliki batas-batas dalam wilayah tertentu, memiliki harta kekayaan sendiri, berwenang memilih pemimpinnya secara musyawarah serta mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan filosofi dan sandi adat, Adat Basandi Syara’ – Syara’ Basandi Kitabullah dan/atau berdasarkan asal usul dan adat istiadat setempat dalam wilayah Provinsi Sumatera Barat.(Perda Sumbar 7/2018 Bab I, Pasal 1, ayat 2)
Cara pendefinisian nagari seperti di atas mungkin sudah memenuhi kaidah legal drafting yang menghendaki kesederhanaan dan keringkasan. Namun cara seperti itu mengandung resiko hilangnya kata-kata kunci yang seharusnya tetap melekat pada nagari, seperti kata Minangkabau, suku penghuni, dan ciri utama nagari secara fisik (balai adat, mesjid, pasar, pandam pekuburan, dan tapian tempat mandi).
Hilangnya kata-kata kunci menyebabkan domain kultural utama masyarakat nagari menjadi kabur. Meskipun disertai dengan istilah Adat Basandi Syara’ – Syara’ Basandi Kitabullah (ABS-SBK) definisi demikian tetap dapat di interpretasikan sebagai bentuk pemisahan nagari dari budaya masyarakatnya.
Sebabnya, ABS-SBK bukan filosofi yang hanya dianut masyarakat Minangkabau, tapi juga dianut masyarakat adat Melayu Jambi (Pahlefi, 2018), Melayu Riau (Kurniati dan Kuswarsantyo, 2018) dan masyarakat Melayu di Sumatera Utara (Sinaga, 2016). Kesamaan menyebabkan klaim ABS-SBK adalah filsafat adat Melayu, bukan hanya Minangkabau, cukup masuk akal dan dapat diterima.
Baca juga: Etnis Lokal vs Globalisasi
Dengan demikian, seharusnya definisi nagari mengandung kata kunci yang dengan mudah dapat membedakan adat di nagari Minangkabau dengan adat masyarakat Melayu pada umumnya. Kata kunci yang dimaksud haruslah kata yang unik, yang hanya ada dalam masyarakat nagari di Minangkabau.
Kaburnya kultur Minangkabau dalam definisi nagari Perda Sumbar 7/2018 dapat melahirkan tiga asumsi ;
Pertama, bukan sebuah kesengajaan yang menggambarkan rendahnya komitmen kebudayaan penyusun naskah, tapi semata-mata karena tuntutan teknis legal drafting yang harus berupa narasi ringkas.
Kedua, boleh jadi memang disengaja dengan anggapan bahwa kultur yang ada di nagari pastilah kultur Minangkabau sehingga tidak perlu lagi dinarasikan secara eksplisit dalam definisi.
Ketiga, Perda Sumbar 7/2018 memisahkan nagari dari kebudayaan Minangkabau karena hanya bertujuan mendorong munculnya Nagari Adat, tidak untuk memajukan kebudayaan Minangkabau. Ketiga asumsi tersebut perlu diuji agar menghasilkan kesimpulan yang kredibel.
Pengujian Asumsi
Untuk menguji ketiga asumsi di atas saya menggunakan perda sejenis dari daerah lain, yaitu Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 4 Tahun 2019 Tentang Desa Adat Di Bali (disingkat menjadi Perda Bali 4/2019) sebagai pembanding.
Sejauh yang saya ketahui baru ada dua provinsi yang telah menyelesaikan peraturan daerah tentang desa adat, yaitu Sumatera Barat dan Bali. Di Sumatera Barat Desa Adat diubah namanya menjadi Nagari Adat. Sementara di Provinsi Maluku sampai September 2018 masih berupa ranperda dan tidak dapat dipastikan apakah sekarang (Oktober 2019) telah disahkan menjadi perda oleh DPRD Maluku.
Beberapa daerah lain telah mempunyai peraturan yang terkait dengan desa adat, seperti Kabupaten Siak dan Kabupaten Landak. Tapi peraturan-peraturan daerah tersebut tidak dapat dijadikan pembanding bagi Perda Sumbar 7/2018 karena ruang lingkupnya kabupaten, bukan provinsi.
Uji Asumsi 1
Asumsi Pertama, kaburnya kultur Minangkabau dalam definisi nagari Perda 7/2018 bukan sebuah kesengajaan yang menggambarkan rendahnya komitmen kebudayaan penyusun naskah, tapi semata-mata karena tuntutan teknis legal drafting yang harus berupa narasi ringkas.
Definisi Desa Adat dalam Perda Bali 4/2019 juga sederhana, berbunyi:
Desa Adat adalah kesatuan masyarakat hukum adat di Bali yang memiliki wilayah, kedudukan, susunan asli, hak-hak tradisional, harta kekayaan sendiri, tradisi, tata krama pergaulan hidup masyarakat secara turun temurun dalam ikatan tempat suci (kahyangan tiga atau kahyangan desa), tugas dan kewenangan serta hak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. (Perda Bali 4/2019 Bab I, Pasal 1, ayat 8)
Baca juga: The End of History Minangkabau
Dibandingkan dengan definisi Nagari Adat pada Perda Sumbar 7/2018 tekanan kepada tradisi dan hak-hak tradisional pada Perda Bali 4/2019 lebih terkesan kuat dibandingkan tekanan kepada pemilihan pemimpin.
Untuk perbandingan secara apple-to-apple Perda Sumbar 7/2018 memberi tekanan pada aspek geneologis dan historis, tidak menyebut tradisi dan hak-hak tradisional.
Perbedaan lain, Perda Bali 4/2019 secara tegas menyebut ‘kesatuan masyarakat adat di Bali’, sementara Perda Sumbar 7/2018 hanya menyebut ‘Kesatuan Masyarakat Hukum Adat’ tanpa menjelaskan hukum adat apa.
Dari aspek kesederhanaan narasi kedua definisi nyaris tidak berbeda. Akan tetapi Bab I Ketentuan Umum dalam Perda Bali 4/2019 memuat domain kultur lokal yang jauh lebih kompleks dibandingkan Perda Sumbar 7/2018.
Perda Bali 4/2019 memuat 35 butir konsep yang sebagian besar sangat beraroma tradisi dan penegasan terhadap kedudukan agama Hindu. Ayat 24 Perda Bali 4/2019 tegas-tegas menyebutkan kalimat “pengamalan adat istiadat yang bersumber dari agama Hindu”.
Di pihak lain Perda Sumbar 7/2018 hanya memuat 20 konsep yang hampir seluruhnya tentang organisasi pemerintahan nagari yang tidak berakar pada tradisi lokal, tapi konsep bentukan baru yang sebagian menimbulkan kontradiksi di tengah masyarakat. Di antaranya Kerapatan Adat Nagari (KAN) yang sebelumnya berada di luar pemerintahan nagari.
Dalam Perda Sumbar 7/2018 KAN menjadi bagian dari pemerintahan nagari, tapi dengan memasukkan unsur-unsur baru (alim ulama, cadiak pandai, bundo kanduang, dan parik paga dalam nagari). Perda ini juga memuat konsep peradilan adat, dan bandaharo nagari yang tidak dikenal dalam tradisi masyarakat Minangkabau.
Sementara penegasan bahwa adat yang dimaksud adalah adat yang bersumber dari ajaran Islam sama sekali tidak ada. Mungkin sudah dianggap cukup dengan memuat kalimat “mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan filosofi dan sandi adat, “Adat Basandi Syara’ – Syara’ Basandi Kitabullah” yang menjadi bagian definisi Nagari.
Interpretasi lain tidak adanya penegasan terhadap ajaran Islam sebagai sumber adat tampaknya cerminan atas sikap ragu-ragu bahkan mungkin resistensi penyusun perda terhadap Islam.
Asumsi bahwa definisi nagari dibuat singkat dan sederhana karena tuntutan legal drafting tampaknya kurang tepat. Definisi boleh saja singkat dan sederhana, tapi butir-butir lain dalam Ketentuan Umum harusnya melengkapi kekurangan unsur kultural dalam definisi. Namun upaya melengkapi tidak tampak secara meyakinkan.
Oleh sebab itu dapat disimpulkan bahwa kering dan kaburnya konsep nagari karena tidak adanya kata-kata kunci kebudayaan Minangkabau dalam Perda Sumber 7/2018 tidak ada kaitannya dengan tuntutan legal drafting. Kaitannya lebih tepat dengan mind-set dan konten kognitif para pembuat perda yang patut diragukan kualitas pemahaman dan komitmennya terhadap pemajuan kebudayaan Minangkabau.
Uji Asumsi 2
Asumsi Kedua, boleh jadi (kaburnya unsur kebudayaan Minangkabau dalam definisi nagari) memang disengaja dengan anggapan bahwa kultur yang ada di nagari pastilah kultur Minangkabau sehingga tidak perlu lagi dinarasikan secara eksplisit dalam definisi.
Bila asumsi ini benar tentu akan lebih banyak pasal-pasal lain dalam Perda Sumbar 7/2018 yang memuat kata kunci kebudayaan Minangkabau. Namun setelah saya telusuri pasal demi pasal hasilnya jauh dari harapan. Perda Sumbar 7/2018 sangat berorientasi pada pembentukan lembaga pemerintahan Nagari Adat, tapi miskin visi kebudayaan Minangkabau.
Oleh sebab itu tidak mengherankan bila kata-kata kunci kebudayaan Minangkabau seperti matrilineal, kalarasan (Koto-Piliang, Bodi-Caniago, Lareh nan Panjang), tungganai, pangulu, Islam dll. tidak dianggap penting oleh perda tersebut.
Baca juga: Pergumulan Adat dan Islam di Minangkabau
Sebagaimana hasil uji asumsi pertama, asumsi kedua pun tidak benar. Simpulannya, Perda Sumbar 7/2018 yang dinyatakan sebagai “pedoman bagi Kabupaten/Kota dalam pembentukan Nagari sebagai penyelenggara pemerintahan berdasarkan Hukum Adat sesuai dengan peraturan perundang-undangan” (Pasal 2) akhirnya mengundang pertanyaan: hukum adat apa yang dimaksud? Baik dalam Ketentuan Umum maupun bab-bab setelah itu tak satu pun ditemukan norma yang menegaskan bahwa hukum adat yang dimaksud adalah hukum adat Minangkabau. Narasi yang mengarah kepada adat Minangkabau hanya ditemukan dalam Penjelasan.
Uji Asumsi 3
Asumsi Ketiga, Perda Sumbar 7/2018 memisahkan nagari dari kebudayaan Minangkabau karena hanya bertujuan mendorong munculnya Nagari Adat, tidak untuk memajukan kebudayaan Minangkabau.
Kebenaran asumsi ini sebenarnya sudah terjawab ketika saya menguji Asumsi Kedua. Memang benar bahwa Perda Sumbar 7/2019 tidak menunjukan komitmen terhadap pemajuan kebudayaan Minangkabau melalui Nagari Adat yang akan dibentuk.
Setelah penegasan normatif bahwa yang akan digunakan dalam Nagari Adat adalah adat Minangkabau tidak ada, lantas, budaya apa pula yang hendak dipakai di Nagari-nagari Adat tersebut? Apakah mungkin Nagari Adat menggunakan budaya lain yang bukan Minangkabau?
Secara praktis tentu tidak mungkin menyingkirkan begitu saja adat dan kebudayaan Minangkabau dari nagari. Tapi bukan berarti adat dan kebudayaan Minangkabau tidak dapat disingkirkan secara perlahan-lahan dan suatu saat Nagari Adat boleh jadi hanya sekedar nama.
Demikian juga nama-nama lembaga yang diambil dari khasanah adat dan budaya Minangkabau: menjadi nama yang tidak punya makna kultural lagi karena esensi kebudayaannya telah dihilangkan.
Kesimpulan
Idealnya sebuah peraturan tentang nagari merupakan peraturan yang memandang nagari dengan perspektif yang utuh, lengkap. Nagari adalah warisan kultural Minangkabau yang kompleks, yang di dalamnya terdapat berbagai elemen yang membentuk sebuah sistem kebudayaan. Pemerintahan hanya bagian dari sistem kebudayaan tersebut.
Oleh sebab itu, mengatur nagari dengan hanya memedulikan institusi pemerintahannya –apalagi dengan mengintroduksikan institusi model baru– akan menghasilkan berbagai kontradiksi. Tidak mengherankan bila kenyataannya Perda Sumbar 7/2018 mendapat resistensi dan tantangan dari berbagai kalangan dengan berbagai argumentasi.
Dari sisi kebudayaan, Perda Sumbar 7/2018 tidak memperlihatkan komitmen yang tegas dan jelas kepada pemajuan kebudayaan Minangkabau.
Kepentingan birokrasi justru lebih menonjol. Istilah Nagari Adat dapat dinilai sebagai ungkapan basa-basi yang seolah-olah peduli kepada tradisi dan budaya lokal, tapi sebenarnya tidaklah seperti itu.
Tanpa komitmen maka sia-sia saja upaya pencarian terhadap visi kebudayaan Minangkabau dalam perda tersebut. Tidak masuk akal bila berharap Perda Sumbar 7/2018 dapat menjadi batu sandaran bagi pegiat kebudayaan memperkokoh kebudayaan Minangkabau yang semakin goyang akibat kuatnya hegemoni budaya global.(*)
**Penulis, Dr. Emeraldy Chatra M.I.Kom., Dosen FISIP Unand, Padang
***Gambar fitur oleh
